Por JUAN C. RESTREPO
La ley de rentas y apropiaciones es la más importante que aprueba cada año el Congreso.
No deja de ser sorprendente entonces la banalización en que ha caído su discusión en los últimos dos años.
No se ha discutido lo fundamental, es decir ¿cómo está financiado el presupuesto? ¿es alarmante o no que el déficit fiscal estará bordeando el 8% del PIB este año o no lo es? ¿es inquietante que como consecuencia de la suspensión de la regla fiscal vayamos a tener un nivel de endeudamiento superior al 65% del PIB, o no lo es?
Estas deberían ser las discusiones profundas en torno al presupuesto. Sin embargo, ellas se han reducido a discutir cual debe ser el monto del presupuesto para el año entrante. O sea, ¿si el recaudo esperado de la nueva reforma tributaria debe aparecer ex– ante en el monto del presupuesto o no?
El gobierno creyó equivocadamente el año pasado y aún lo cree en éste, que inflando el monto del presupuesto en cierta manera se tuerce el brazo del Congreso para que apruebe la nueva reforma tributaria.
Esta es una apreciación equivocada por supuesto: en la ley de gastos y apropiaciones solo deben aparecer como tales los ingresos ciertos. Mientras que los provenientes hipotéticos de una ley de financiamiento son inciertos. Y confundirlos en una misma coctelera con los demás ingresos fiscales es un disparate similar al que se cometería si en el balance de una empresa se revolviera ingresos ciertos con los de las cuentas de orden.
Desde la Constitución del 91 se permite que, si el presupuesto básico está en desequilibrio, o sea, si el cálculo de sus ingresos es inferior al programa de gastos, se debe presentar por aparte una reforma tributaria cuyos ingresos solo podrán incorporarse a las disponibilidades presupuestales cuando ella es aprobada por las cámaras.
Mientras esta aprobación no se dé los ingresos ciertos del presupuesto deben quedar aislados y diferenciados de los contingentes, que pueden provenir de la ley de financiamiento solamente si ella es aprobada.
Por eso dice con toda claridad el artículo 55 del Estatuto Orgánico del Presupuesto lo siguiente: “si el presupuesto fuere aprobado sin que se hubiere expedido el proyecto de ley sobre los recursos adicionales a que se refiere el art 347 de la Constitución Política, el gobierno suspenderá mediante decreto las apropiaciones que no cuenten con financiación hasta tanto se produzca una decisión final del Congreso”.
Lo anterior significa que, así el producido de la ley de financiación se incorpore al “monto” del presupuesto, es indispensable que los gastos que vayan a ser atendidos con el producido de la ley de financiamiento se especifiquen y se identifiquen de antemano para que, en el evento de que dicha ley no sea aprobada (como es lo más probable que suceda en esta ocasión), el gobierno pueda proceder a eliminar dichos gastos del presupuesto definitivo.
Este es en el fondo la polémica central que hoy se está dando. Polémica sin sentido. Puesto que como lo ordena el Estatuto Orgánico del Presupuesto es indispensable identificar los gastos a financiar con la reforma tributaria (cosa que no se ha hecho), para que, si finalmente no lo es, se proceda a recortar los gastos específicos que iban a atenderse con la reforma tributaria.
El asunto central no es pues cuál es el monto del presupuesto, sino qué partidas del gasto se pretenden atender con la ley de financiamiento para que si esta no es aprobada se proceda al recorte correspondiente.
Y lo anterior no se sanea por el hecho de que el ministro de Hacienda haya dicho que reduce el ámbito normativo de la nueva reforma de $26 a $16 billones. Aun así, los gastos a financiar por $16 billones deben identificarse con suma precisión al momento de aprobar el presupuesto básico.
Todo lo anterior lo digo para destacar la importancia del documento “Análisis del sistema presupuestal colombiano y oportunidades de mejora” que ha elaborado el grupo de destacados profesionales de la Contraloría dirigidos por el Dr. Alejandro José Ovalle, cuyo análisis nos convoca en el día de hoy.
Lo que ha venido sucediendo con la discusión del presupuesto muestra cuán pobre y deficiente es el basamento conceptual sobre el que se apoyan trascendentales decisiones presupuestales en el país.
Este estudio de la Contraloría que merece un gran elogio es, justamente, un paso en la dirección correcta para mejorar el buen entendimiento de las normas presupuestales del país.
